문재인 정부는 지난 7월 발표한 「국정운영 5개년 계획」에서 “내 삶을 책임지는 국가”, “고르게 발전하는 지역” 등을 핵심 국정과제로 선정하고 이를 통해 농어촌을 포함한 모든 지역이 골고루 발전하고, 국민 모두가 포용적 복지의 혜택을 누릴 수 있는 국가를 만들겠다고 밝혔다. 하지만 소규모 연안 및 도서 지역은 여전히 정책의 사각지대에 놓여 있어 교통수단, 안전시설과 같은 사회기반시설의 혜택을 받지 못하고 있다.

 이 같은 사태의 원인은 이전의 정부 투자가 대형 SOC 사업에 집중되어 왔고 연안 및 도서지역 주민의 삶과 관련이 깊은 작은 SOC 사업에 대해서는 비체계적 관리 등 상대적으로 소홀했기 때문이었던 것으로 보인다. 또한 투자 규모에 있어서 향후 5년간 연안항에 투입되는 사업비는 전체 항만 사업비의 5% 수준에 불과하고 우선순위도 낮아 실효성 있는 투자가 이루어지기 어려운 상황이다.

 앞서 언급된 문제를 해결하기 위해서 다음과 같은 정책의 도입을 고려해볼 수 있다. 첫째, 소규모 연안 및 도서지역의 생활형 SOC 개선을 위해 해양수산부에 별도의 예산 계정을 신설할 필요가 있다. 둘째, 현재 다원화되어 있는 개발 ·관리체계에 따른 중복 및 산발적 소규모 투자를 방지하기 위해 연안 및 도서지역의 생활형 SOC 사업에 대한 예산 지원 업무를 해양수산부로 일원화해야 한다. 셋째, 현재 비법정 항만으로 분류되어 있는 159개 소규모 항·포구를 법정 항만으로 포함하는 관련 법률 개정을 통해 체계적인 관리가 가능하도록 해야 한다. 넷째, 전국 도서지역에 대한 실효성 있는 관리를 위해 5년 단위의 정기적 조사와 정보화 체계를 구축하고, 중요한 국가 영토인 도서지역을 중심으로 해양주권 및 국가 안보 강화에 기여하도록 해야 할 것이다.

 연안 및 도서지역을 중점으로 하는 소규모 SOC 사업은 해당 지역의 경제발전과 일자리 창출에 크게 기여할 뿐만 아니라 국토의 균형 잡힌 발전과 모든 국민의 기본적인 생활권 보장, 삶의 질 향상, 안전한 생활환경의 구축 및 국가 안보의 강화라는 새 정부의 핵심 국정운영 방향과도 정확히 맞아떨어지는 정책일 것으로 판단된다.

신 정부, 균형 있는 지역 발전 및 전 국민 삶의 질 향상을 주요 국정운영 목표로

 문재인 정부는 5대 국정목표 중 “내 삶을 책임지는 국가”를 포함시킴으로써 사회, 경제적 불평등을 해소하고 국민의 안전과 생명을 수호하는 안심사회를 실현하고자 했다. 또한 “고르게 발전하는 지역”을 4번째 국정목표로 삼고 전국을 균형 있게 발전하기 위해 지역이 가지고 있는 잠재력을 기반으로 성장의 발판을 마련하여 지역 간 사회, 경제적 격차를 해소하려 했다. 즉, 새 정부는 작은 농어촌까지 포함한 전국의 지역이 고르게 발전하고 모든 국민이 복지 혜택을 누릴 수 있도록 하는 것을 핵심으로 국정 목표를 설정했다.

균형 발전 정책에서 외면당한 소규모 연안 및 도서 지역

 국내 도서지역은 지역 주민들의 삶의 공간이자, 다수 국민의 여가활동 공간이며 동시에 국가 안보에 중요한 역할을 담당하고 있다. 또한 일부 연안 지역과 항·포구에 우리나라의 주요한 근·현대사적 유산이 포진되어 있으며 이는 분명 보존할 가치가 있다. 그럼에도 대부분의 연안 및 도서지역은 접안시설의 미비와 노후화, 부족한 여객선 운항 횟수, 안전시설 미비 및 관리 소홀로 인한 인명사고 등 사회기반이 제대로 갖추어지지 않은 모습이 나타나고 있다.

 2015년 기준, 전국의 472개 유인도서 중 연륙·연도교가 연결되어 있는 섬은 109개에 불과하며 대부분의 비연륙도서는 육지로의 교통수단이 제한되어 있는 것으로 나타났다. 연안 여객선은 육지와 섬은 잇는 유일한 교통수단이지만 이마저도 1일 1왕복, 1회 미만인 곳이 많으며 접안 시설 및 노후화된 인프라로 인해 일부 여객선이 기항을 기피하거나 안전 문제로 잦은 결항이 발생하는 모습을 볼 수 있다. 또한 2011년에서 2015년까지 총 연안 여객 항로는 14개가 증가했지만 이 중 도서민의 교통권을 위한 보조 항로는 단 1개가 증가한 것으로 보아 이에 대한 정책이 부족한 것을 확인할 수 있다.

증가하는 도서지역 여객 수송, 더불어 커지는 안전사고 위험

 지난 10년 동안 국내 연안여객의 수송은 연평균 2.9% 증가하여 2016년 기준 1,542만 명을 기록했다. 하지만 일부 도서지역은 여전히 물양장, 잔교 및 부잔교 등 조악한 접안 시설을 보유하고 있어 연안여객선 접안 및 이용객 승·하선에 안전사고의 위험이 존재하고 있다.

 또한 너울성 파도 등 기상악화로 인한 안전사고에 직접적으로 노출되어 있을 뿐만 아니라 선원의 피로도 증가로 인한 안전사고 발생 가능성이 내재되어 있는 것으로 보인다. 2011년 국토해양부의 조사 결과에 따르면 국내 해양관광활동의 주요 제약요인으로 “시설 부족 및 낙후”, “안전사고 두려움”등이 언급된 것으로 보아 연안 지역 기반 시설의 정비에 대한 요구는 지속적으로 증가 해왔음을 알 수 있다.

 국민안전처의 발표에 따르면 2014년~2016년에는 연안 및 도서지역의 안전사고 총 2,584건 중 안전시설 미비로 388명이 사망한 것으로 나타났다. 더불어 방파제 및 항·포구에서의 안전사고 발생은 2013년~2015년 기간 동안 91건에서 146건, 사망자는 14명에서 28명으로 각각 증가했다.

소규모 항·포구의 역사적 보존가치 유실 관리 미흡

 소래포, 방어진 등 소규모 항·포구는 일제 강점 시 시절 일본이 어업 수탈의 전진기지로 사용했던 곳이며 한국 근·현대사의 역사적으로 보존가치가 있는 문화적 자산이다. 하지만 이러한 유산 역시 무관심으로 방치되고 있어 역사적 가치가 유실될 위험에 놓여 있다.

도서지역 정주여건 약화로 인구 유출 우려

 도서지역에 생활 인프라가 부족해지고 접근성이 저하됨에 따라 장기적으로 인구가 감소되고 고령화 현상이 심화될 것으로 기대되고 있다. 실제로 2016년 기준, 유인도서의 인구 중 65세 이상의 비율은 19.4%로 초고령사회 단계인 20%에 거의 근접한 것으로 나타났다.

 이처럼 국내 도서지역의 지속적인 인구 감소와 고령화 현상은 유인도서의 무인도 서화를 초래해 장기적으로 해양주권을 약화시킬 수 있다. 1994년 유엔 해양법 협약에 따르면 유인도서의 소멸은 배타적 경제수역과 대륙붕에 대한 권리 약화 및 항해/안보적 측면에서 부정적인 영향을 유발할 수 있다고 우려하고 있으며 최근에는 해양의 공익적 가치를 제고하기 위해 해양주권 및 영해에 대한 규정을 헌법에 포함시켜야 한다는 주장이 제기되고 있다.

소규모 SOC 사업에 대한 실질적인 투자 및 관리의 부족이 원인

 소규모 SOC 사업은 전체 항만 및 인프라 투자 14조 원 대비 약 7천억 원(5%) 수준으로 낮고 사업비 지원을 받아낼 수 있는 지자체의 투자 여력도 부족한 실정이다. 지방어항, 어촌정주어항, 마을공동 어항의 경우 지방자치단체(광역시장, 시장·군수)가 항·포구 개발 사업비의 20%를 부담하도록 되어 있으나, 지방어항 및 어촌정주어항의 50% 이상이 집중되어 있는 전남과 경남의 재정자립도는 각각 26.23%, 44.96%로 전국 53.68% 대비 낮은 수준이다.

 도서개발 촉진법에 따른 도서개발 투자 사업의 경우에도 대형 SOC(연륙·연도교 사업)에 예산이 집중되어 소규모 SOC에 대한 투자는 열악하다. 396개 어업기반 시설의 경우 사업의 건당 예산 규모는 8.6억 원으로 21개 연륙·연도교 사업의 건당 예산 규모 138억 원에 비하면 10%에도 미치지 못하는 수준이다.

다원화된 행정·관리체계 확립하여 종합적인 투자계획 마련해야

 전국 연안여객선 기항지 339곳 중 46.9%는 항만법 및 어촌어항법 등의 규정이 적용되지 않는 비법정 기항지로 체계적인 계획 수립 및 투자가 어려운 상황이다. 또한 연안항과 어항의 경우 국가와 지자체 간 지정권자, 개발 주체, 관리주체 등이 모두 다르고, 소규모 항·포구에 대한 투자도 해양수산부, 지자체, 행정안전부 등으로 분산되어 있어 투자에 대한 관리 등이 종합적으로 이루어지지 못하고 있다. 이로 인해 소규모 항·포구에 대한 체계적인 인프라 구축이 어려워지며 단기적인 문제를 해결하기 위한 산발적 소규모 투자 및 중복 투자가 이루어지고 있는 실정이다.

소규모 SOC에 대한 체계적인 개발·관리 위한 실효성 있는 제도 도입 필요

 작은 SOC 사업은 절대적으로 적은 예산이 배정되고 있으며 우선순위 또한 밀리고 있는 상황으로, 이를 원천적으로 방지하기 위해서는 작은 SOC 사업만을 위한 내역사업을 신설하고 해당 예산은 다른 용도 및 사업으로 전환이 되지 못하게 하는 제도를 마련해야 할 필요가 있다. 이를 통해 작은 SOC 사업에 대한 충분한 예산을 확보할 수 있으며 지속적이고 안정적인 관리가 가능하고, 투자의 실효성이 제고될 수 있을 것으로 기대된다. 덧붙여 역사적 보존가치가 높은 소규모 연안 및 도서지역에 대한 복원 및 보존사업을 확대하여 역사적 가치를 살리고 관광과 연계하여 지역 경제 활성화에도 기여할 수 있게끔 추진해야 한다.

 또한 소규모 항·포구 등 작은 SOC 사업에 대해 분산되어 있는 예산 집행 주체를 하나로 통일할 필요가 있다. 사업의 실행 및 관리, 유지·보수를 종합적이고 일관성 있게 수행해야 하며 작은 SOC의 예산집행 업무는 업무의 특성을 고려하여 해양수산부로 일원화하는 것이 바람직할 것으로 판단되고, 지자체는 개발·관리 업무를 일괄적으로 담당하는 것이 타당할 것으로 여겨진다.

 연간 이용객이 많은 기항지 임에도 항만법 및 어촌어항법 등의 규정을 받지 않는 소규모 항·포구를 법정 항만으로 포함할 수 있도록 (가칭) 국가 관리 도서상 등을 신설하는 법률 및 제도 개선 역시 필요하다. 법정 항만화는 소규모 항·포구의 기본계획 및 운영·관리 계획 수립을 가능하게 하여 중장기적 관점에서 작은 SOC의 개발, 유지, 보수 등에 대한 현실적인 투자예산 확보 및 체계적인 관리가 가능할 것으로 기대된다. 또한 개발·유지·보수 등의 체계화와 거버넌스 일원화 등을 통해 불필요한 중복투자를 방지하여 한정된 정부 예산의 효율적 운영에도 기여할 수 있다.

 마지막으로 도서지역 관련 정보의 상이 및 조사주체의 다양화 등을 개선하기 위해 정보의 조사 및 관리주체를 일원화해야 한다. 5년 단위의 정기적 조사 시행이 필요하며 특히, 영해 기점 도서 등에 대한 어업여건, 안보여건 등에 대한 상세한 기초자료 분석이 중요하다. 구축된 정보 및 일관된 관리 체계를 바탕으로 전국 도서지역에 대한 보다 실효성 있는 대내외 정책 수립이 가능하고, 이는 해양주권 및 국가안보 강화에도 긍정적인 영향을 미칠 것으로 기대된다.