한국과 일본은 과거 1974년 한일 대륙붕 공동개발협정을 체결하여 1978년에 이를 발효했다. 하지만 40년이 지난 지금까지 가시적인 성과를 내지 못하고 있으며, 이는 일본이 협정을 성실하게 이행하고 있지 않고 있음이 주요한 이유인 것으로 보인다. 일본은 천연자원 개발의 경제성이 부족하다는 이유로 공동 개발 참여에 비협조적인 태도를 보이고 있다. 문제는 한일 대륙붕 공동개발구역의 상당부분이 일본 측 해역에 놓여 있다는 것으로, 협정이 종료되는 2028년 이후에는 대륙붕의 자원 개발이 우리나라에 불리하게 흘러갈 가능성이 높다.

 협정 종료까지 남은 10년이라는 기간은 자원의 개발 관점에서 길지 않은 시간이다. 앞으로 1~2년이 자원 개발의 골든타임이 될 것으로 보이며 때문에 공동개발구역의 석유 개발 정책을 시급히 추진해야 할 필요가 있다. 이를 통해 가시적인 성과를 도출해내어 협정 연장 및 향후 한일 간 해양경계획정에 유리한 상황을 이끌어 내야 한다.

 이를 위해 우리나라 정부는 일본에 협정의 성실한 이행을 지속적으로 촉구해야 할 것이다. 소관 부서인 산업통상자원부는 굴착을 통한 석유 자원의 부존 가능성 탐사를 계속적으로 요구해야 한다. 그럼에도 불구하고 일본이 지금처럼 조광권자를 지정하지 않는 등 비협조적인 자세를 유지한다면, 외교부는 국제법에 따라 우리가 취할 수 있는 조치에 대해 검토해야 할 것이다.

 필요한 경우 협정 위반에 따른 조약의 시행정지를 주장하는 방안 및 관련 협정에 따라 국제재판에 제소하는 방안을 검토해야 한다. 또한, 이러한 종합적 대응책을 효과적으로 추진하기 위해서는 관련 중앙행정기관인 기획재정부, 산업통상자원부, 외교부, 해양수산부가 함께 정책을 강구하는 컨트롤 타워를 구축해야 한다.

한·일 대륙붕 공동개발협정에 대한
일본의 이행 거부

 유엔 극동경제위원회(ECAFE)는 동중국해의 대륙붕에 석유가 매장되어 있을 가능성이 높으며 세계적인 광구로 발전할 수 있음을 1969년의 보고서를 통해 발표했다. 곧, 한국, 일본, 중국은 자국의 법을 기준으로 하여 총 17개의 해저 광구를 설정하였으나 국가 간 수역이 중첩이 되는 문제가 발생했다. 우리나라는 ‘해저광물자원개발법’을 제정하여 주변 해역을 총 8광구로 구분하였으며 한·일 대륙붕 공동개발협정에 해당하는 구역은 제 7광구에 속한다. 이는 우리 측의 ‘대륙연장론’과 일본 측의 ‘중간선 경계’ 주장이 충돌하고 있는 구역이다. 이에 따라 한국과 일본은 1974년 1월 한·일 대륙붕 공동개발협정을 체결하고 이 지역을 공동개발구역으로 지정했다.

 하지만 현재 공동개발은 일본의 협조 거부로 인해 실질적으로 중단되어 있는 상황이며 10년 뒤인 2028년에는 협정이 종료될 상황에 놓여있다. 한·일의 공동연구는 1987년까지 1차 탐사가 진행되었고 7개 광구를 탐사한 결과, 성과는 미비했다. 이후 2차 탐사에서 소구역을 획정하고 조광권자를 지정했으나 외국계 조광권자를 비롯하여 모든 회사가 광구를 반납하는 상황에 이르렀다. 2002년 이후, 일본의 조광권자와 한국석유공사는 운영계약을 체결하고 탄성파 탐사를 실시했으나, 이후 일본은 경제성이 부족하다는 이유로 공동탐사 중단을 선언했다. 2006년부터 2010년까지는 민간차원에서의 한·일 공동연구가 존재했으나 일본은 이마저도 일방적으로 종료 시켰으며 현재 공동탐사는 잠정 중단상태이다.

한·일 대륙붕 공동개발협정은
‘공동벤처모델’

 한·일 대륙붕 공동개발협정은 공동개발협정의 분류 중 ‘공동벤처모델’에 속하므로 양국은 각각 국내법에 따라서 탐사권과 채취권을 가지고 있는 조광권자를 선정해야 할 의무를 가지고 있다. 협정에 따르면, 양국에서 선정된 조광권자는 공동개발구역에서 생산된 천연자원을 공동으로 분배 받을 권리가 있으며, 탐사와 채취에 소요되는 비용 또한 동등하게 분담한다. 또한, 조광권의 부여는 협정의 효력 발생일 후 3개월 이내에 이루어져야 하는 것을 원칙으로 하며 각 소구역에는 1인 또는 2인 이상의 조광권자가 선정될 수 있다.

 또한 협정은 운영권자 지정에 대한 내용을 포함하고 있다. 선정된 양국의 조광권자들은 공동개발구역의 천연자원 탐사와 채취를 수행하기 위해 운영 계약을 체결해야 한다. 운영자 지정은 양 당사국의 조광권자가 합의를 통하여 지정하며, 합의에 이르지 못한 경우에는 당사국의 합의, 그래도 지정이 되지 않을 경우에는 추첨을 통하여 지정한다. 지정된 운영권자는 운영계약에 따라 모든 작업을 배타적으로 통제하고 작업에 필요한 인원의 고용과 작업에 관련한 비용을 지출, 변제하며 작업 수행에 필요한 모든 자산을 취득하게 된다.

 협정의 해석 및 적용에 관한 국가 간 분쟁이 발생할 경우, 협정은 교섭을 통하여 해결할 것을 권장하고 있다. 이를 통해 해결되지 않을 경우, 3인의 중재위원으로 구성된 중재위원회의 구성도 가능하다.

1993년 이후,
일본의 협정 이행 노력 행태

 1979~1987년까지 8년에 걸쳐 이루어진 1차 탐사 동안 한·일은 7개 공구를 탐사했으며. 그 결과 2,4,6 소구역에서 모두 7개 공을 시추하여 가스징 2공, 유·가스징 1공 발견했다. 이후 2, 4 소구역에 대해 운영협정을 체결하고 1991년부터 2차 탐사가 실시되었다. 한국(브리티시 페트롤륨, 한국석유개발공사)과 일본(일본석유)의 조광권자는 처음 2년 동안 1차 탐사기간 동안의 자료를 바탕으로 지형 및 지질 탐사를 수행했으나 이후 93년에 조광권을 포기하기에 이르렀다. 포기 사유는 2소구역과 4소구역의 개발가치는 어느 정도 있으나 당시의 유가로는 경제성 있는 유전발견이 어렵고 개발을 위한 투자 리스크가 높다는 것이었다.

 이후 2001년, 양국 산업 관련 장관회담에서 한·일은 탄성파 탐사 공동 실시에 합의했고 2001~2004년에 걸쳐 탐사를 재개했다. 하지만 탐사 결과에 대한 양국의 해석이 상반되었는데, 일본은 탐사 결과의 교환 없이 경제성이 없다는 이유로 일방적으로 공동탐사 중단을 선언했다. 2006년에는 한·일 간 공동탐사에서 기존 탐사결과 결과물에 대해 공동연구를 수행하기로 협력 수준을 낮췄으며 한국 측에서는 석유공사, 일본 측에서는 민간 기업들이 참여했다. 공동연구 결과, 역시 해석의 차이가 존재했으며 석유자원 부존가능성이 낮다는 이유로 일본은 2010년 3월 공동연구 종료 의사를 표명했다.

 이후 2010년 6월에 개최된 배타적 경제수역 회담에서 협정의 이행을 촉구하고 2011년 관련 워크숍 개최를 제안하는 등 수차례 이행 요구하고 있음에도 불구하고 일본은 조광권자조차 지정하지 않는 등 비협조적인 태도를 고수하고 있다.

2028년 협정 종료를 앞둔 상황에서
대응방안 모색이 시급

 협정의 종료까지는 10년이라는 시간 밖에 남지 않았으며 이는 자원 개발의 측면에서 보면 절대 길지 않은 시간이다. 해저자원개발을 위해서는 광구권 취득 이후, 탐사 및 상업 개발 이후 석유제품 생산 시설로 이송되는 때까지 통상 약 10년의 기간이 걸리는 것으로 보고 있다. 우리나라 동해1 유전 개발의 경우 석유 존재 파악이후 상업 생산까지 총 7년의 기간이 소요되었다. 하지만 한·일 대륙붕 공동개발구역의 경우 석유의 존재마저 아직 확인이 되지 않았고 이후 얼마가 걸릴지 알 수 없는 상황이므로 10년이라는 기간 내에 상업 생산이 가능할지도 장담할 수 없는 상황이다.

필요시 이행 촉구를 위해
국제재판 제소도 고려해야

 우리나라는 지난 2017년 종료된 한국석유공사의 조광권 문제를 소관 부서인 산업통상자원부에서 처리해야 하며, 동시에 이를 근거로 일본의 국내법에 따라 일본 측 조광권자를 지정할 것을 요구하여야 한다. 일본이 계속해서 조광권자를 지정하지 않는다면, 이는 조광권을 의무적으로 부여하도록 규정한 한·일 대륙붕 공동개발협정(제4조 제1항)을 위반하는 것이다. 우리나라는 일본의 협정 위반을 주장하며 지속적으로 압박하는 전략을 구사할 필요가 있으며 외교부는 국제법에 따라 협정 위반 시 우리가 취할 수 있는 조치에 대하여 검토해야 한다. 필요한 경우 조약법에 관한 비엔나 협약 제60조에 따라 일본에 대해서 협정 위반을 주장하는 것도 가능하다. 이에 따르면 협정의 종료 시점을 2028년 이후로 연장시킬 가능성도 존재한다.

 우리나라는 협정 26조에 근거하여 일본을 상대로 중재재판을 제기할 수 있다. 일본이 계속적으로 협정의 이행을 해태하는 것에 대한 공동개발협정의 위반 여부를 국제재판에 제소할 수 있다. 또한 유엔해양법협약 상 분쟁해결 절차를 활용하여 일본이 유엔해양법협약 제74조 제3항 및 제83조 제 3항 등을 위반하였다고 주장할 수 있는 가능성도 있으므로 관련하여 검토해 볼 필요가 있다.

해저자원개발, 해양경계확정 등 복합적 문제의
종합적 정책 조정을 한 컨트롤 타워 구축 필요

 공동개발구역은 한국과 일본뿐만 아니라 중국 역시 이해관계가 얽혀 있는 지역이다. 이는 현재 진행 중인 서해안을 중심으로 논의되고 있는 한중 해양경계획정 협상과도 연관되어 있는 사안이며 필연적으로 한·일 대륙붕 공동개발구역 문제에 큰 영향을 미치게 될 것이다. 따라서 천연자원의 개발과 더불어 향후 3국의 해양경계획정까지 염두에 둔 장기적 관점의 다단계 전략을 수립할 필요가 있다. 즉, 석유 탐사 및 개발을 어떻게 가능하게 할 것인가라는 단층적 접근이 아니라 한·중·일 3국이 상호 경쟁하고 있는 이 수역을 어떻게 운용 하는 것이 국익에 부합할 것인가라는 다층적 접근과 장기적 전략이 필요한 것이다.

 한편, 한·중·일 3국의 관할권 중첩이라는 복잡한 문제를 다루기 위해서는 범부처 간의 협력 및 종합적인 대응책 마련이 필수적이다. 우리나라의 경우, 한·일 외교관계 전반은 외교부가, 해저자원개발 및 한·일 대륙붕 공동개발협정 이행은 산업통상자원부가, 해양 및 해양자원의 합리적 개발·보전 등 해양영토의 체계적 활용은 해양수산부가 담당하고 있다. 이러한 담당 부처 간 협력이 긴밀하게 이루어져야 한다. 또한 관련 사안을 유기적으로 조정할 수 있도록 컨트롤 타워를 구축하여 활용할 필요가 있다.

주변국과의 선린 우호 관계와
법의 기본원칙을 중시해야

 해양자원의 활용 및 개발 문제는 비단 우리나라뿐만이 아닌 21세기 국제 분쟁을 야기하는 주요한 요인이다. 대부분의 국경 분쟁은 육지가 아닌 해상에서 발생하고 있으며, 여러 국가의 관할권이 중첩하는 수역에서 석유·천연가스 등의 자원 탐사 및 개발 문제로 분쟁이 고조되고 있는 실정이다. 해양관할권, 해양 자원 개발, 해양경계획정과 같은 문제는 쉽게 국민감정을 자극하여 악화시키기 쉬운 이슈이기 때문에 특별히 신중하게 접근해야 한다. 따라서 대응전략 수립 시 주변국과의 우호 선린 관계를 훼손시키지 않도록 유의해야 하며, 힘의 논리가 아니라 국제법과 법의 기본원칙에 따라서 우리의 권리를 지켜 나가겠다는 자세를 유지하는 것이 바람직할 것으로 보인다.