세월호 침몰사고가 발생하고 4년이라는 시간이 흘렀다. 현재까지 세월호 침몰사고의 명확한 원인을 밝히기 위한 조사가 진행중에 있으며 지금까지 밝혀진 사고의 직접적 원인으로는 사고 직후 초동대응의 실패, 화물과적 및 고박부실, 복원성 불량, 선박 불법개조, 안전관리 불량 등이 있다. 이 외에 임금 및 복지수준의 열악성과 선원들의 고령화 추세로 인한 근무태만 및 책임의식 저하 등이 사고의 간접적 원인으로 지목되었다.

 사고 이후, 정부는 대형참사의 재발을 막기 위해 관련 법률을 보완하고 안전 대책을 마련하는 등 여객선 이용 환경 개선을 위해 지속적으로 노력해왔다. 하지만 그럼에도 불구하고 노후화 선박, 양질의 선원 부족, 선사 영세성 등과 같은 근본적인 문제 이전과 비교했을 때 크게 달라진 것이 없는 것으로 나타났다. 이는 국내 연안여객사업의 구조적 취약성에서 비롯된 것이며 이전부터 상존해왔던 구조적 위험성임에도 불구하고 이를 해결하기 위한 체계적인 예산 지원은 이루어지지 않았다.

 2017년 기준, 전체 연안여객선 중 선령이 16년 이상인 노후 선박이 차지하는 비중은 약 40%에 달한다. 연안여객선 선원의 임금은 타 선종의 선원에 비해 현저히 낮은 수준이며 이는 선원의 고령화와 비정규직화의 초래했다. 또한 상당수의 연안여객선사는 영세한 자본을 바탕으로 하고 있어, 상승하는 운항 원가로 인해 존립이 어려운 상황에 처해있다. 이는 곧 사업의 채산성 악화와 무리한 비용절감으로 이어져 안전 관리에 부정적 영향을 끼칠 수 있다.

 한편, 국민 소득수준과 삶의 질이 향상되면서 해양 관광에 대한 수요는 점차 증가하고 있는 추세이다. 이에 인프라 구축, 연안여객 서비스 개선, 해양안전에 대한 요구도 함께 증가하고 있지만 영세한 연안여객운송사가 이를 감당하기엔 버거운 실정이다. 따라서 중앙 정부차원에서 연안여객사업의 공공성 확립을 목적으로 실질적인 예산 지원을 실시할 필요가 있으며 예산의 효율적인 집행을 위해서는 전담 통합관계기관 (가칭 해상여객안전공단)을 설립해야 한다.

세월호 참사 4주기

 2014년 4월 16일, 단원고 학생 324명을 포함한 승객 476명을 태운 연안여객선 세월호가 진도 인근 해상에서 침몰했다. 이 사고로 304명이 사망했으며 5명이 실종되었다. 현재까지도 세월호 침몰의 명확한 원인을 밝히기 위한 조사가 수행되고 있으며, 지금까지 밝혀진 직접적 원인으로는 사고 당시 초동대응의 실패와 더불어 화물과적 및 고박부실, 복원성 불량, 선박 불법개조, 안전관리 불량 등이 지목되었다. 이외에 선원윤리 실종, 선박비용 절감을 위한 노후선박 투입 등 생명과 안전보다 이윤과 경제성을 추구해 발생한 구조적인 문제점이 간접적인 원인으로 제시되었다.

 국내 여객운송사업체의 대부분은 영세한 사업규모를 가지고 있고, 이로 인한 경영 구조의 불안정성, 안전에 대한 관리부실 등이 사고의 근본적인 원인인 것으로 분석되고 있다. 또한 열악한 재무환경으로 인한 선원의 고령화, 임금 및 복지수준의 저하 등이 근무 태만, 책임의식의 저하 등을 불러온 것으로 나타났다.

세월호 사고 이후 안전 관련 개선사항

 세월호 사고 이후, 정부는 사고 재발 방지를 위해 규제 합리화, 관리체계 혁신, 운영체계 개선 및 안전문화 생활화 등 세 가지 측면에서 관련 법률을 보완하고 안전 대책을 추진해왔다. 그 예로, 선사는 안전관리책임자를 반드시 선임해야 할 의무가 있으며 그 소속을 공공기관인 선박안전기술공단으로 이관하여 관리체계를 투명하게 개편했다. 또한 신분증 및 승선권을 의무적으로 확인하고 차량과 화물의 전산발권 시스템을 도입하여 과승 및 과적을 원천적으로 차단했다. 선박의 선령 제한은 기존 30년에서 25년으로 낮추고 선박의 복원성을 저하시키는 불법적인 개조를 금지했다. 이외에 안전 교육을 의무화, 엄격화하는 등 여객선 이용의 안전한 환경 조성을 위한 제도들을 재정립했다.

 이외에 ‘연안여객선 안전관리 혁신대책’의 후속조치로 선령, 선박검사 결과, 해양사고 이력, 안전규정 위반 여부 등의 선박 관련 정보를 인터넷에 공개하도록 하는 ‘선사 안전 정보공개’와 연안여객선의 도입부터 매각까지 운항 항로, 선박개조, 선박검사, 해양사고 이력과 같은 정보를 체계적으로 관리하기 위한 ‘여객선 이력관리제도’ 등을 시행했다. 또한 올해 2월에는 국민이 직접 연안여객선의 안전 관리에 참여할 수 있는 ‘여객선 국민안전감독관’제도를 도입했다.

안전 관련 법 조항 개선

 정부는 재난 방지를 위해 재난 및 안전관리 기본법, 해운법, 선원법, 선박안전법, 유선 및 도선사업법 등을 재검토하고 개정했다. 해운법은 안전관리시스템 전반의 문제를 해결하기 위해 책임과 권한을 명확히 하고 처벌수준을 강화했다. 이외에 주요 개정사항으로는 내항여객선 안전강화, 안전 관련 규정 및 면허체계 전면 정비, 내항화물운송사업자의 유류세 지원금 부정수급 방지 처벌 강화 등이 있다. 선원법은 기존에 존재했던 선원의 의무 불이행, 책임의식의 부족 등을 개선하기 위한 방향으로 개정되었다. 주요 개정사항으로는 선장 및 해원은 인명구조 조치를 다하기 전 선박을 떠나서는 안되며 그에 대한 처벌 강화, 여객선선장의 적성심사기준을 강화, 근무 중 선원 제복 의무 착용 등을 포함한다.

 선박안전법에서는 선박의 변경 및 시설 개조 금지, 선박의 결함 발견시 신고 의무화, 불법 선박 개조시 벌칙 강화 등이 개정되었으며, 유선 및 도선 사업법에서는 유ㆍ도선의 선령기준을 신설하고 면허발급 시 선령기준 적합여부 심사, 사고발생 시 인명구조 미실시로 승객사망에 대한 처벌 강화 등이 개정되었다.

여전히 선박·선원에 대한 근본적 문제 남아있어

 연안여객선 이용의 안전한 환경 조성을 위한 정부의 지속적인 노력에도 불구하고 노후선박, 양질의 선원 부족, 선사 영세성의 근본적인 문제 및 연안여객 사업 여건과 같은 근본적인 원인은 여전히 남아있는 것으로 파악된다. 이는 국내 연안여객 사업의 구조적인 취약성에 기인하고 있으며 오래전부터 존재해왔던 위험성에도 불구하고 정부의 적극적인 관리와 정책적 지원은 부족한 실정이었다.

 2017년 기준, 국내 연안여객선 169척 중 선령이 16년 이상인 고선령 선박이 차지하는 비중은 40%에 달한다. 연안여객선사가 수익성 저하, 영세성 등으로 인해 신조선을 기피하고 해외 중고선박을 사들이기 때문이다. ‘연안여객선 현대화 펀드’ 등으로 2012년대비 연안여객선의 노후 선박 비중을 20% 가까이 줄였음에도 불구하고 여전히 노후 선박이 차지하는 비중은 높은 것으로 나타났다.

 연안여객선 선원의 현저히 낮은 임금 수준도 문제로 지목되고 있다. 2017년 기준 연안여객선 선원의 평균 임금은 월 315만원으로 원양어선 선원에 비해 절반에도 미치지 못하는 수준이다. 이처럼 낮은 임금체계는 우수한 선원의 확보를 어렵게 하고 선원의 고령화 및 비정규직화를 더욱 촉진시키는 결과를 낳고 있다. 세월호 역시 사고 당시 배에 타고 있었던 선원 중 절반 이상이 비정규직이었다.

 대부분의 연안여객선사가 자본금이 비중이 낮고 규모가 영세한 것도 문제이다. 2017년 기준, 자본금이 10억 원 미만인 사업자는 47%로 절반에 가까운 수준이고, 보유 선박이 2척 이하인 선사는 60%에 달한다. 안전 관리 비용의 증가, 물가 상승과 같이 점차 증가하는 운항원가는 이를 감당하지 못하는 영세 연안여객선사의 존립을 위협하고 있는 상황이며 이는 곧 연안여객선사들의 무리한 비용절감으로 이어져 안전관리에도 영향을 미치게 되는 것이다.

연안여객 이용률 지속적 증가

 한편, 세월호 사고가 일어난 2014년을 제외하고는 연안여객의 수요는 최근 5년간 연 평균 1.9%의 증가율을 기록하며 꾸준히 성장해왔다. 2017년 기준, 연안여객의 총 이용자 수는 총 1,690만 명에 달하며 이중 도서민을 제외한 일반인 이용객은 1,319명으로 78%를 차지한다. 국내 해양관광에 대한 수요가 점차 증가하고 있는 것과 더불어 이는 연안여객이 도서민 만을 위한 교통수단이 아니라 대중교통으로서의 기능과 관광·레저를 창출하는 문화수단의 기능까지 수행하고 있는 것으로 이해할 수 있다.

연안여객, 지속적 수요 증가에도 불구하고

여전히 지원체계 제한

 현재 연안여객은 대중교통의 역할을 충분히 수행하고 있음에도 불구하고 관련된 지원체계가 확립되어 있지 않아 다른 대중교통과 비교하여 상대적으로 높은 운임 수준을 유지하고 있다. KTX(164원)나 항공(209원)보다 높은 km당 운임 단가(306원)은 연안여객을 이용하는 도서민의 교통편의 저하, 국민 해양 관광 활성화 저해 등으로 이어질 우려가 있다.

 주요 선진국의 경우, 연안여객의 공적기능을 인정하여 정부 차원에서 각종 지원 정책을 펼치고 있다. 일본은 정부가 특정 항로에 대해 재정 지원을 하는 이도항로 사업을 시행하고 있으며 노르웨이는 연안여객항로를 국가 주요간선도로로 간주하여 보조금을 지급하고 있다. 캐나다는 연안여객선을 대중교통수단으로 인식하여 지방정부에서 담당하여 서비스하고 있다. 이처럼 주요 선진국은 여객선을 대중교통수단으로 법제화하여 지원 근거를 마련하거나 정부 차원에서 직접적으로 운영 및 관리에 참여하여 공공성과 안전을 확보하고 있다.

 반면 우리나라의 경우, 연안여객선은 법적으로 국가기간교통체계 또는 대중교통수단에 모두 포함되어 있지 않아 정부 지원의 사각지대에 놓여져 있는 상황이다. 이로 따라 연안여객선의 충분한 공공성에도 불구하고 이용자인 국민들은 해상교통에 대한 국민교통기본권을 제대로 누리지 못하고 있다. 연안여객선사 및 사업이 가지고 있는 근본적인 개선을 위해서는 법률적으로 정부의 지원이 가능한 교통수단으로 연안여객의 편입이 선행되어야 한다.

연안 여객운송 전반에 대한

정부 차원의 공적기능 지원 강화해야

 대중교통법에 따르면 연안여객선은 대중교통수단으로서의 기능을 일찍이 수행하고 있지만 법률적으로는 대중교통수단으로 규정되어 있지 않는 상황이다. 따라서 연안여객운송 서비스의 공공 교통성 제고 및 구조적 문제점의 해결을 위해 법률 개정을 통해 연안여객을 대중교통수단으로 편입시켜야 하며 이를 통해 국가 지원 관점에서의 타 대중교통과의 차별을 해소하고 적합한 예산 지원이 이루어져야 한다.

 근본적인 안전관리 강화를 위해서는 연안여객선사의 경영 안정성을 확보할 수 있는 생태계를 조성해야 한다. 연안여객 사업의 타당성 및 경제성 분석을 실시하여 선박이 안전하게 운항될 수 있는 환경을 우선적으로 구축해야 한다. 세월호 사고 이후. 주로 의무나 처벌의 강화 위주로 제도가 개선되어 왔지만 더욱 중요한 것은 우수한 선원 확보, 열악한 근무 환경 개선, 선박 및 관련 시설의 현대화를 위한 재원투자의 확대이다. 하지만 이와 같은 사항은 민간 선사가 투자하기 어려운 부분이므로 정부와 자지체 등 공공부문이 보다 적극적으로 개입해야 할 필요가 있다.

해상여객안전공단 설립 필요

 연안여객운송선사가 내포하고 있는 불안정성을 줄이고 영세성이 인한 안전투자 부족에 대한 문제를 해결하기 위해서는 공적인 지원체계가 확립되어야 한다. 이를 통해 기존에 존재했던 운송 서비스 악화와 투자부족의 문제를 해결할 수 있으며 결과적으로 보다 안정적인 교통수단의 보장이 가능해진다.

 중앙 정부 차원의 예산 정책이 펼쳐진다면 이를 보다 효율적으로 이행하기 위해 전담 관리기관을 구축하는 방안을 고려해 볼 수 있다. 이를 통해 각 선사별, 항로별 지역적 특성을 반영한 실질적인 정책 지원과 투자 확대가 적기에 가능해지며 연안여객 운송사업의 공공성이 확장되면 여객선 안전에 대한 국민 신뢰도 상승효과와 더불어 안정 적인 재원과 인력 확보를 통해 해상안전 위험 요소를 사전에 제거하는 효과를 기대할 수 있을 것이다.