2016년, 북한은 36년 만에 개최한 당 대회에서 이례적으로 ‘국가경제발전 5개년 전략’을 채택했다. 이에 따라 앞으로 추진될 남북교류협력에 경제개발이 차지하는 비중은 더욱 커질 것으로 전망되고 있다. 남북 간의 협력이 성사된다면 철도와 도로 등 경제개발에 필요한 육상 인프라가 우선하여 구축되며 해양부문에서도 북한의 ‘국가경제발전 5개년 전략’에 반영된 수산분야나 항만현대화 등을 위한 교류협력이 추진될 것이다.

 하지만 판문점 선언이나 기존의 10.4 선언, 북한의 대외발표 문서 등에는 해양자원 및 공간의 보전과 현명한 이용 등을 포함하는 ‘해양의 지속 가능한 발전’을 위한 남북한 협력에 대해서는 명시된 것이 없다. 이로 인해 해양부문의 남북 직접교류협력의 모멘텀은 당장 형성되기는 힘들 것으로 보인다. 한편, 국제기구에서 평가한 북한의 해양발전잠재력은 2017년 기준 전 세계 221개 평가대상 해역 중 207위에 불과했다. 이는 장래 북한을 포함하는 한반도의 지속 가능한 발전을 위해서 남북한 해양교류협력이 매우 중요함을 시사한다. 따라서 지금은 해양분야에서 남북한 직접 교류협력의 경험이 부족하다는 것을 인식하고 이를 극복하기 위한 별도의 대책을 마련해야 할 시기이다.

 이를 위해 북한이 최근 국제사회의 제재 강화에 대응하여 국제기구와의 협력을 중심으로 대외경제협력에 나서고 있다는 사실에 주목할 필요가 있다. 국제기구를 남북한 해양협력을 활성화하기 위한 수단으로 활용하여 우회적으로 접근하는 방안이 효과적일 것으로 판단되고 있다. 예를 들어 북한은 동아시아 해양관리협력기구(PEMSEA)와 람사르 협약(Ramsar Convention)의 정식회원국으로 활동 중이고 황해광역생태계보전사업(YSLME)에 대해서도 참여 의사를 밝힌 바 있다. 또한, 북한의 해양생태계 조사를 위한 국제 민간기구의 협력도 늘어나고 있다. 바닷새 조사를 위해 동아시아·대양주 철새이동경로 파트너쉽(EAAFP), 한스 자이델 재단, Birds Korea 3개 기관은 2018년 5월에 북한의 문덕지구를 방문하기도 했다.

 국제사회의 북한에 대한 인식의 변화가 관찰되고 있고, 남북한 협력에 관심이 증가하고 있는 현실에서 국제기구를 통한 해양교류협력의 실현 가능성은 매우 높다. 해양협력은 해양공간관리, 기후변화 대응, 재해관리, 해양오염방지, 해양생태계 보전, 해양과학기술협력, 해양 에너지개발 등 다양한 분야에서 진행될 수 있다. 각 국제기구 및 프로그램의 특성과 기능에 맞는 다양한 형태의 국제기구-남한-북한 삼각 교류협력을 통하여 국제사회의 의제를 지렛대로 적극적으로 활용하는 전략을 마련해야 할 것이다.

남북 관계에서 일어나는 패러다임 변화

 지난 4월, 남한의 문재인 대통령과 북한의 김정은 국무위원장은 판문점에서 정상회담을 가졌다. 정상회담의 판문점 선언은 앞으로의 남북관계가 근본적인 변화를 겪게 될 것을 암시했다. 곧 이어진 북미 정상회담은 현재 한미동맹의 특성과 한반도를 둘러싼 국제 정세와 더불어 향후 남북관계에 긍정적인 변화를 가져올 것으로 보였다.

 한편, 북한은 핵무장을 완료하고 군사적 자신감을 바탕으로 경제 건설을 국정의 핵심 의제로 설정했다. 따라서 앞으로의 남북관계는 이전과는 완전히 다른 관점에서 접근할 필요가 있으며 그중에서도 북한의 경제성장 의제에 주목할 필요가 있다. 북미회담 이후 북한은 후속 조치에 대해 ‘동시적, 단계적 해결’을 원칙으로 하고 있지만, 현재의 역학 구도를 악화시키는 대응을 하지 않을 것으로 보인다. 또한, 미국은 국내 정치일정과 트럼프 대통령의 정치적 위상을 강화할 수 있는 지렛대로 북미 관계를 활용하고 있고 북미 관계의 악화는 백악관의 정치 공간을 위축할 가능성이 있기 때문에 특별한 변수가 없다면 회복 불능상태의 북미 관계로 변화될 가능성은 적다.

 지난 4월 27일 판문점 선언문에 ‘다방면적인 협력과 교류 왕래와 접촉을 활성화’하겠다는 남북 간 합의사항이 있었고, 이후 후속 회담을 통해 구체적인 내용이 논의되고 있다. 6월 22일에는 남북 적십자 회담을 통해 8월 20~26일 금강산에서 이산가족 상봉 행사 계획이 추진되었다. 또한, 북한의 사회간접자본 현대화와 관련하여 도로(6월 26일), 철도(6월 28일), 산림(7월 4일) 분야 협력을 위한 차관급 실무회담을 개최하여 남북관계 개선이 가속화되고 있음을 보여주었다.

서해북방한계선’의 명기는 패러다임 변화를 상징

 판문점 선언 제2조 제2항에서는 ‘남과 북은 서해북방한계선 일대를 평화수역으로 만들어’라고 명기하여 북한이 서해북방한계선(NLL)의 실체를 인정하는 계기가 되었다. 그동안 진행된 남북한 정상회담, 총리회담 및 장관급 회담에서 남한과 북한은 군사적 충돌방지의 필요성에 공감해왔지만 이를 해결하기 위한 근본적인 대책 마련에는 한계가 있었다. 이는 북한이 서해북방한계선(NLL)을 인정할 수 없는 여건임을 고려할 필요가 있는데, 남북한 해상경계를 둘러싼 민감한 사항은 ‘서해에서의 우발적 충돌방지’와 같은 모호한 표현을 사용하여 회피해왔다. 판문점 선언은 남북한 군사적 대립과 충돌의 원인을 해결할 수 있는 정책적 돌파구를 마련한 것이고, 앞으로 남북관계의 패러다임 변화가 진행될 것임을 상징한다.

북한의 선경노선은 향후 남북협력이 육상 및 경제분야에 집중될 것임을 암시

 우리는 북한의 경제 중심으로의 정책 변화와 더불어 36년 만에 개최한 북한 노동당 제7차 당 대회에서 ‘국가경제발전 5개년 전략’을 채택했다는 점에 주목할 필요가 있다. 북한의 핵무력 완성과 남북관계의 개선, 북미 정상회담 개최와 비핵화 진행이라는 내외적인 여건의 변화를 고려했을 때, 이후 남북한 교류협력에서 경제 분야의 교류협력이 특히 중요한 쟁점이 될 전망이다. 철도, 도로 등 경제개발에 필요한 인프라 구축 사업이 남북한 협력에서 우선 의제로 채택된 사실도 이를 뒷받침한다.

한반도 해양의 지속가능한 발전을 위한 모멘텀은 부재

 국제보존협회(Conservation International)는 매년 전 세계 연안 국가의 해양건강성지수(Ocean Health Index)를 평가하여 발표한다. 북한은 이 평가에서 221개 대상 해역 중 207위를 차지했다. 이는 북한 해양발전의 종합적 잠재력이 매우 낮은 수준임을 시사한다. 특히 식량 공급, 장소성, 해양수질 부문에서 각각 39, 30, 55포인트 기록하여 자연경관 훼손과 수질 오염 정도가 심각한 것으로 나타났다. 낮은 수준의 해양발전잠재력은 미래에 더욱 악화될 것으로 예측되었는데, 향후 5년간 전 지구의 해양발전잠재력은 현재보다 6% 상승할 것으로 평가된 반면에 북한은 오히려 8% 감소할 것으로 전망되었다.

 그럼에도 불구하고 남북한 해양분야 직접 교류협력의 우선순위는 낮을 것으로 전망되고 있다. 남북한의 경제협력, 인도주의적 교류, 평화정착을 위한 군사회담은 성과의 창출 여부와 관계없이 꾸준히 진행될 것이다. 예를 들어, 북한의 ‘국가경제개발 5개년 전략’에 반영된 수산분야의 협력이나, 원산 갈마지구 종합개발사업의 핵심 사업 중 하나인 항만현대화 등은 조만간 추진될 예정이다. 하지만 해양자원 및 공간의 보전과 현명한 이용을 포괄하는 해양분야의 협력은 남북한 정상선언이나 북한의 대외발표 문서에서 구체적으로 명시되어 있지 않아 직접 교류협력의 모멘텀은 당장에 형성되기 어려울 것으로 전망되고 있다.

북한은 국제기구의 지원과 협력에 높은 관심 보여

 북한은 국제사회의 제재 등 국제적 압력 강화로 인해 외국인의 직접 투자 유치성과가 미흡하다. 따라서 외국 자본의 투자보다 국제기구 지원이 효과적일 것이라는 판단 아래 대외경제 협력에서 국제기구와 협력을 우선하고 있다. 북한의 대외 경제협력은 무역성이 총괄하고 있는데 2002년에 대외경제협력 창구를 대외경제협력추진위원회(CEEEC)에서 국제협력총국(GBCIO)으로 변경한 것도 이와 같은 이유에서다. 또한, 올해 3월에는 람사르 총회에서 북한의 람사르 협약 가입을 승인했고 이후 5월부터 정식회원국이 되어 서해 문덕지구와 동해 나선지구를 람사르 습지로 등재하는 것을 추진 중이다.

 특히, 동아시아 지역의 해양 관련 국제기구 및 프로그램은 북한의 참여에 적극적인 모습을 보여주고 있다. 동아시아 지역의 해양 관련 국제기구 및 사업으로는 동아시아 해양관리협력기구(PEMSEA), 북서태평양보전실천계획(NOWOAP), 황해광역생태계보전사업(YSLME), 유엔 아시아태평양경제사회위원회(UN ESCAP) 동북아 사무소의 동북아시아해양보호구역 네트워크 사업(NEAMPAN), 동아시아·대양주 철새이동경로 파트너쉽(EAAFP)등이 있다. 남북정상회담 이후 PEMSEA는 기존 북한과 협의한 협력사업이 추진될 수 있다는 기대감이 높고, 북한이 참여하지 않는 지역국제기구 및 프로그램도 향후 북한의 참여와 남북협력에 높은 관심을 보이고 있다.

 판문점 선언의 ‘서해평화수역 조성’ 항목은 전 지구 대상 국제기구의 관심을 촉발하기에 충분했다. 유네스코 정부 간 해양학위원회(UNESCO-IOC) 등은 국제기구는 서해평화수역 조성에 높은 관심을 보여주었다. 이는 첫째로 서해평화수역이 국제기구의 활동 주제인 ‘접경해역의 관리를 위한 협력체계의 구축’과 밀접한 관련이 있고, 둘째로 북한의 참여와 대외협력을 증진할 수 있다는 판단 때문으로 보인다.

국제기구 및 국제사회 의제를 남북 해양협력의 지렛대로 적극 활용해야

 위에서 언급했듯 현재 남북 간 긴밀한 해양협력을 위한 직접적인 창구는 존재하지 않는다. 판문점 선언에서 10.4 남북한 정상회담의 합의사항을 추진하기로 했지만 10.4 선언에서도 해양협력에 관한 사항은 공동어로, 해주항 개발, 한강하구 공동이용 등으로 매우 제한적이다. 북한의 해양공간 관리, 해양환경 및 생태계 보전, 해안관리, 해양과학기술 역량 강화, 해양에너지개발 등 해양협력에 관한 사항은 합의된 바가 없어 당장 직접적인 교류협력이 추진될 가능성은 낮다. 이러한 배경에서 북한이 회원국으로 가입했거나 가입할 의사가 있는 국제기구와 프로그램 중 남북한 해양협력에 관심이 많은 기구와 프로그램을 통한 우회적 접근(detour approach)이 효과적인 전략이 될 것으로 판단되고 있다.

 지속가능발전목표와 같은 글로벌 의제를 매개로 국제기구와의 협력을 추진해야 한다. 북한이 회원국인 유엔에서 목표로 하는 지속 가능한 발전은 북한의 경제발전, 환경보호, 사회발전과 밀접한 관련이 있고, 국제기구의 지원과 협력을 이끌어 내는데 유효한 매개체 역할을 수행할 것으로 보인다.

 해양자원의 보존과 현명한 이용 외에도 연안 지역에서 기후변화 대응, 재해 감소, 빈곤퇴치 및 소득증대 등은 북한의 선경 노선을 지원할 뿐만 아니라 국가발전체계를 혁신하는 데에도 이바지할 수 있다. 다만 국제기구를 활용한 남북한 해양협력은 국제기구 및 프로그램의 기능과 특성을 우선 반영하여 추진할 필요가 있다. 예를 들어 해양과학기술협력은 UNESCO-IOC, 해양생태계 및 생물자원 보존은 UNESCO-MAB, 람사르 협약 사무국, 해양오염관리는 UNEP, 연안 관리 및 해양공간관리는 PEMSEA, EU 등으로 구체화할 수 있다.